一、导论

国家建构的难题之一，是国家（state）既要有足够的能力保卫疆域、实施法律、维护社会秩序，同时，其权力又要有所约束，防止被滥用并用来欺压人民（Weingast，1995；Qian and Weingast, 1997）。从理论上说，有两种机制可以帮助我们应对这一难题：一是权力的横向约束机制，一是权力的纵向约束机制。横向约束机制是在同一级政府内部，通过权力横向分立，如立法权、司法权和行政权分立，使权力相互约束和制衡。纵向约束机制则是在中央政府、地方政府和社会之间，通过权力和责任在纵向维度的划分，形成中央监督、地方治理和社会问责的相互关系，从而对中央政府和地方政府，特别是对地方政府，形成约束。当然，这两种机制可以结合在一起，联邦制就是把这两者结合起来的一种国家体制。所以，孟德斯鸠（1997：130）说，“联邦共和国既由小共和国组成，在国内它便享有每个共和国良好政治的幸福；而在对外关系上，由于联合的力量，它也具有大君主国所有的优点”。

历史上中国作为中央集权的郡县制国家，与联邦制国家相比，其一大特点是权力在中央政府和地方政府内部都是一元化的，不存在严格意义上的权力横向分立。¹因此，在解决上述难题上，中国难以利用横向约束机制。不过，郡县制包含的多层级政府系统为中国利用和发挥纵向约束机制的作用提供了可能性。已有学者指出，在当代中国国家治理方面，纵向约束机制确实在一定程度上发挥着作用，有助于推动经济增长、改善公共事务治理和提高政府对民众诉求的回应能力（Montinola，Qian and Weingast, 1995；Qian and Weingast, 1997；Xu，2011；Ma，2012；Su and Meng, 2016；Cai and Zhou, 2019；聂辉华、李靖、方明月，2020；曹正汉、钟珮、聂晶，2021；郑思尧、孟天广，2021）。因此，在中国，如何建构权力的纵向约束机制，以及在何种条件之下这种机制能有效地发挥作用，是国家建构和国家治理上的重大问题。

对于上述问题，当代学术研究以钱颖一等为代表，他们以20世纪80年代和90年代中国地方分权改革和市场化改革为背景，提出“中国特色的经济联邦制模型”（preserving-market federalism，Chinese style），设想郡县制国家建构纵向约束机制的一种方式（Montinola，Qian and Weingast, 1995；Qian and Weingast, 1997）。不过，这一模型是参照联邦制提出来的，模型所依赖的一个关键性条件是，中央政府和地方政府分别在全国性事务和地方事务上拥有制度化的、充分的、不受对方干预的自主权，这也是联邦制的一个关键条件。然而，这一个条件与郡县制的中央集权有冲突，“中国特色的经济联邦制模型”未能考虑这种冲突问题（Rodden and Rose-Ackerman, 1997；杨其静、聂辉华，2008）。此外，这一模型还有一个缺陷，即没有把纵向约束机制的一个重要组成部分——社会问责——纳入模型，因此，未能完整地描述这种机制的形成方式和运作条件。虽然布兰查德和史莱佛（Blanchard and Shleifer, 2001）修改了“中国特色的经济联邦制模型”，引入中央政治集权作为一个前提条件，使其接近于郡县制国家的政治环境，但也未把社会问责纳入模型，这就弱化了纵向约束机制的作用（曹正汉、冯国强，2016）。

在中国历史上，对于上述问题，学者们曾作过系统性的思想探索，逐渐形成了一种国家理论。不过，这种思想探索不是以联邦制为参照，而是以“天命观”为基础，通过“称天以制君”建构国家与社会关系，并把它扩展为中央、地方与社会之间的相互约束关系。从这种思想探索中，我们可以提炼出与“中国特色的经济联邦制”有相似性但也有明显差别的一种思想模型，本文称之为“纵向约束体制”。在今天看来，这种思想探索的意义不在于它“称天以制君”的政治哲学，而在于它揭示了纵向约束机制充分发挥作用的两个重要条件：一是“统”与“治”分开，一是政权与治权分开，从而为分析国家建构和国家治理问题提供了新的视角，也为郡县制转型在思想上开辟了空间。

然而，历史上的思想探索在当代未能得到继续阐述和讨论，当代学者也未能与古代学者展开充分对话，以至于在当代学术研究与历史上的思想探索之间存在某种程度的断裂。本文的目的是，梳理中国历史上的思想探索，提炼中国历史上的国家理论，尝试在当代学术研究与古代思想探索之间建立联系。

在本文以下部分，笔者将首先阐述“纵向约束体制”作为一种思想模型在中国历史上的建构方式和特征，作为分析纵向约束机制之形成与发挥作用的一种理想类型。这种思想模型主要依赖纵向约束机制的作用，但又有别于联邦制，而与郡县制有某种内在联系。然后，笔者将讨论纵向约束体制所依赖的两个条件：统与治分开，以及政权与治权分开。在此基础上，进一步讨论历史上学者们对于这两个条件的探索，即探讨如何实现这两个条件。这种思想探索可分为三个维度进行考察：第一，在中央与地方关系上，如何把中央统治与地方治理分开，以解决二者之间的冲突；第二，在国家与社会关系上，如何把国家统治与社会治理分开，以便在二者之间取得平衡；第三，在中央政府内部，如何把政权与治权分开，以解决中央政府的两种职能——代表职能与管治职能——的冲突问题。最后，笔者将以当代中国经验为背景，简要评述“纵向约束体制”作为一种思想模型在当代的意义。

二、纵向约束体制：一种思想模型

对于幅员辽阔的大国来说，国家如何做到既强大同时又受到约束？对此问题，托克维尔（1989：106-120）提出一项原则，即集中统治与分散治理相结合原则，并指出联邦制体现了这一项原则。²早在托克维尔之前，孟德斯鸠（1997：130）就表达了同样的观点：“一个共和国，如果小的话，易亡于外敌；如果大的话，则亡于内部的邪恶。……要是人类没有创造出一种政体，既有共和政体的内在优点，又有君主政体的对外力量，则很可能，人类早已被迫生活在一人统治之下了。”孟德斯鸠所指的政体是联邦制，它能把中央集权与地方分权结合在一起，同时发挥两者的作用。

在中国历史上，也有一种相似的思想传统，它蕴含着与联邦制相似的“集中统治与分散治理相结合”原则。我们可以从这种思想传统中提炼出一种思想模型——“纵向约束体制”，以区别于联邦制。

为了阐述这种思想模型，我们需要先讨论权力的一种约束方式——权力的纵向约束机制。

(一) 权力的纵向约束

在国家内部，权力纵向约束的形成，需要通过建构国家与社会的关系来实现；对于幅员辽阔的大国来说，在中央政府之下有必要设立地方政府，相应地，纵向约束关系扩展为中央、地方与社会三者之间的相互约束关系。比如，在联邦制国家，首先要在联邦政府与全国人民之间，以及州政府与州人民之间，通过民选制度建立相互约束，组成国家与社会之间的相互约束关系。其次要在联邦政府与州政府之间，通过联邦宪法划分联邦权力与州权力，形成联邦政府与州政府之间的相互约束关系。这两者结合起来，构成联邦制国家对权力的纵向约束关系。郡县制国家的纵向约束关系的建构显然与此有别。下面我们讨论中国历史上权力的纵向约束关系的建构方式。

1. “称天以制君”——天命观中的国家与社会关系

在中国历史上，国家与社会关系的建构不是以民选制度为基础，而是以“天命观”为基础。“天命观”把君主视为天之代理人，称为“天子”，天子在天监督之下管理人间事务。同时，“天命观”又把民提到了与天同等地位，视民心即“天心”，民意即“天意”，“民之所欲，天必从之”（《左传·襄公三十一年》），“天聪明自我民聪明，天明畏自我民明威”（《尚书·皋陶谟》）。这样一来，在君与民之间，政治理念包含着相互约束。一方面，君主必须依民意施政，才能履行对天的责任，而不得假借天意恣意妄为。如《左传》所言：“天之爱民甚矣，岂其使一人肆于民上，以从其淫，而弃天地之性？必不然矣。”（《左传·襄公十四年》）。另一方面，民众拥有向君主表达诉求和投诉不公的自然权利，这种自然权利来源于“天”，而不是出自君主的恩赐。民众只要认为自己的冤情有违“天理”，就有自然的投诉权利。如果君主不能为他实现公平，上天终将会替他伸张正义。因此，早在周代就有上访制度，此后，历代王朝都把上访制度作为民众表达诉求和投诉不公的重要渠道，以防止政府机构和官员过分背离民意（方强，2013：29-53）。

这种以“天”为政治和道德的最高权威，同时，又视民意为天意，建构君民之间相互约束关系，后人称之为“称天以制君”。“古人恐君之虐民，无以节制之，又恐人畏君之威，不敢进谏也，于是称天以制之。……《春秋》一书，以元统天，以天统君。夫所谓元者，黎元之谓也，即人民也。既曰以元统天，则君当受民间接制裁矣。”³所以，梁启超（2016：44-45）说：

天子为天之代理人，在天监督之下以行政治，则本来之最高主权属于天，甚明。然此抽象之天，曷由能行使其监督耶？吾先民以为天之知、能、视、听，皆假涂于人民以体现之。民之所欲恶，即天之所欲恶。于是论理之结果，不能不以民为事实上之最高主权者。……天子对天负责，而实际上课其责任者则人民也。

当然，“称天制君”之说并非一成不变，而是随着“天”之观念的变化而变化。最初的“天”，是一“有意识的人格神”，直接监督人间政治，可谓“主宰者的天”，故谓“皇矣上帝，临下有赫，监观四方，求民之莫”（《诗经·皇矣》）。董仲舒依据“主宰者的天”，提出“天谴事应论”，把天降灾异与君主的过失相对应，视为“天谴”，警告君主应以正确的“人事”回应天意。到了唐代，“主宰者的天”已受质疑，柳宗元（2008：17-23）就提出“受命不于天，于其人”。因此，唐之后，“天谴事应论”逐渐失去影响力。但是，作为人类社会的最高权威，“天”在政治上的地位仍不可动摇。北宋宰相富弼（1004—1083）听闻某官员上书“灾异皆天数，非关人事得失”，愤然回应说，“人君所畏惟天！若不畏天，何事不可为？”也就是说，“天谴事应”固不可信，但政治关乎“天人关系”，这一原则不可破。在这种思想背景之下，“天谴事应论”逐渐被“天谴修德”和“天理修德”所取代（沟口雄三，2014a：3-49）。⁴

值得指出的是，“称天以制君”与民选制度的精神并不完全相悖，它包含着向民选制度转化的可能性。孟子提出“是故得乎丘民而为天子”（《孟子·尽心下》），就包含了天子须得人民同意的观念（杨幼炯，1984：18；萧公权，1998：85-86）。这种思想在先秦时代大概不是只有孟子在宣扬，墨子也说：“明乎民之无正长以一同天下之义而天下乱也，是故选择天下贤良圣智辩慧之人，以立为天子，使从事乎一同天下之义。”（《墨子·尚同中》）。至于由何人“选立贤者以为天子”，墨子未明言，后人理解也有分歧。一种理解是人民选，人民立（杨幼炯，1984：122；方授楚，2015；梁启超，2016：181-182）。⁵秦以后，此种“得乎丘民而为天子”的政治理念一直延续下来了。《礼记·礼运篇》云：“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。”所谓“天下为公”，是指“天下非一人之天下，天下之天下也”（《吕氏春秋·贵公》）。所以，汉代郑玄注云：“公，犹共也。禅位，授圣，不家之。”唐代孔颖达接受此说，认为“天下为公，谓天子位也。为公，谓揖让而授圣德，不私传子孙”（沟口雄三，2011：8-9）。⁶因此，宋以后，“天谴”和“天意”对君主的约束已有名无实，明末东林党人遂倡“公论”之说：“匹夫匹妇之所是，主与臣不得矫以为非；匹夫匹妇之所非，主与臣不得矫以为是”，主张以公论（即民意）约束君权和官僚权力（沟口雄三，2014b：195-197）。这意味着，在政治理念上，“称天以制君”的“天”开始向“民”转化。到清末民初，“天理”又进一步转变为“天赋民权”，“称天以制君”演变为“人民主权之说”。

2. “称天以制君的扩展”——中央、地方与社会之间纵向约束关系之建构

对于幅员辽阔的大国而言，中央政府之下需要设立地方政府，相应地，权力的纵向约束的建构就需要扩展为中央、地方与社会之间相互约束关系的建构。在中国历史上，这种纵向约束关系的建构也是以“天命观”为基础，我们可以视之为“称天以制君”的扩展。

“称天以制君”的扩展，是在以天子为核心的中央政府之下设立地方政府，中央政府的职责是维护全国统一、实施全国法律和监督地方政府，再由地方政府处理与民众紧密相关的所有事务。在这种扩展模式中，天子和中央政府受命于“天”，替代“天”担当民意的代表者，但不直接处理民众事务，而是代表民众监督地方政府，由地方政府负责为民众办理公共事务，并管理和控制民众。在这种扩展后的“称天以制君”模式中，虽然天子仍受命于天，但国家治理转变为“中央监督，地方治理”模式，“中央”成为事实上的“天”，担负天之职能。

在理想状态之下，“中央监督，地方治理”模式具有如下特点：

第一，中央政府受天意（或天理）的约束，担当民众利益的代表者和代言人，承诺保障民众的利益，实现经济繁荣和社会公平，并以此为原则制定中央政策目标。不过，中央政府不直接向民众兑现承诺，而是通过指导和监督地方政府，责成地方政府实现中央政策目标的方式，兑现对民众的承诺。

第二，地方政府在中央政府监督之下实施中央政策目标，兑现对民众的承诺，同时，管理和控制民众，维护社会秩序。如果地方政府偏离了中央政策目标，或者其行为损害了民众利益，民众可以向地方政府投诉，要求改正其错误，也可以向中央政府投诉，要求中央政府纠正地方政府的不当行为，惩罚地方官员。

第三，如果中央政策目标严重偏离了民众利益，或者，中央政府不能监督地方政府按民意施政，那么，民意就转化为“天意”，中央政府将失去执政的合法性，面临政权更替的危险。

在上述理想化的模式中，中央、地方与民众之间包含着相互约束关系。不过，这种模式留下了一个关键性问题：假设中央政府受制于“天意”，担当民众利益的代表者和代言人，即承担政治上的代表职能，这种假设有何实际意义？⁷从政治理念上说，这种假设来源于“天下为公”的思想。天下为公，意味着中央政府在政治上就应担当人民的代表，因为天下（包括政权）是公共的，是万民的，不是一家一姓的私产。然而，除此之外，中央政府还承担了另外一项重要职能，即法律上的管治职能。这一项职能是指，中央政府若要有效地统治国家和保卫国家，就需要集中必要的权力，对全国人民行使最高的法律管治权。也就是说，上述理想化的模式赋予了中央政府同时承担两种职能，一为政治上的代表职能，一为法律上的管治职能。然而，这两种职能常常发生冲突。一个掌握统治人民的最高权力的中央政府，如何可能又代表人民的利益和保护人民的权利，而不是利用手中的权力压制人民和掠夺人民？因此，上述问题在于，在何种条件下，中央政府能同时履行这两种职能而不至于发生严重冲突？对于这一问题，我们将在下文再作讨论。

(二) 纵向约束体制

依据“中央监督，地方治理”模式建构的国家体制即是本文所说的“纵向约束体制”。当然，此种“纵向约束体制”并非完全对应于历史上实际存在的国家治理体制，但可以视为中国思想传统中蕴含的一个理想模型。

1. 基本模型

对于上述意义的“纵向约束体制”，一种简化模型是忽略地方政府的多个层级，只考虑单一层级的地方政府，同时，也忽略中央政府内部的权力结构，把中央政府视为单一的行动者。作此简化之后，这种纵向约束体制可概括如图 1所示：

在图 1中，中央、地方与民众三者之间包含着相互约束关系。这种相互约束关系蕴含的纵向约束机制表现为：

第一，中央政府执掌政权，制订和实施全国法律，制订中央政策目标。同时，中央政府也担负着对民众的责任，需要向民众作出承诺，并通过实际的政绩赢得民众支持，以获得政权的合法性。

第二，地方政府负责实施中央政策目标，兑现对民众的承诺，并管理和控制民众。但地方政府受中央政府监督，也面临来自民众的投诉和抗议，因此，有压力回应民众的诉求。

第三，民众处在地方政府的直接管理之下，但他们可以参与地方治理，向地方政府表达诉求和提出抗议，也可以向中央政府投诉。

第四，中央政府受制于民意的压力。如果中央政府长期不能兑现对民众的承诺，或者，其政绩长期不能令民众满意，那么，它就将逐渐失去民众支持，社会上各种思潮和舆论也将应运而生，威胁中央政权的稳定。这种社会压力累积到一定程度，将迫使中央政府调整政策和改革制度，回应民众的呼声。

2. 引入地方政府的层级

在上述基本模型中，可以引入多层级地方政府，不改变中央、地方和民众之间的相互约束关系，而且还使得这种关系更加有效。为了说明这一点，我们只需考虑两级地方政府——省级政府和县级政府，忽略省之下的市（地区）政府，也忽略县之下的乡镇政府。

首先，引入省级和县级政府之后，在中央、省、县和民众之间，其包含的相互约束关系依然存在，但这也带来中央与地方关系及国家与社会关系的相应变化。这种变化主要表现在两个方面：一是“中央监督”的方式有所变化，即中央政府通常只需直接监督省级政府，把县级政府委托给省级政府监督；二是不同层级的地方政府在职能上有所区分，由原来笼统地说“地方治理”，变成县级政府是地方治理的主体，省级政府除了负责省域治理之外，其主要职责是指导和监督县级政府。

上述第一个方面的变化，使得中央政府可以采用分省治理的策略，由省级政府承担本省范围内几乎所有的行政管理、社会管理和经济管理的责任。第二个方面的变化提高了民众对地方政府的监督和投诉能力，民众直接投诉的对象变成了县级政府，而且只需向省级政府投诉就可以发挥作用，监督和投诉成本下降了。因此，这两个方面的变化在一定程度上强化了中央、省、县和民众之间的纵向约束的关系。

其次，在中央、省、县和民众之间，相互约束关系既构成一个整体，又派生出一种新的形态，即在一省之内，省、县与民众之间的相互约束关系。在一省之内，县级政府处于省级政府监督之下，又受到民众投诉和抗议等约束，所以，县级政府处于上下约束的关系之中。同时，省级政府也受到来自民众的某种程度的约束，因为民众有可能向中央政府投诉，也有可能诉诸公共舆论以表达不满，所以，省级政府也在一定程度上受制于这种相互约束关系。这种一省之内的相互约束关系，因为有中央政府作为外部监督者，相对来说更易于发挥作用。

当然，上述结论是有限度的，不能说地方政府的层级越多，纵向约束的关系就越有效，原因是，随着地方政府的层级增多，自上而下的管理与控制效率将下降，同时，自下而上的信息反馈和投诉也易于受阻，这将削弱纵向约束的有效性。

(三) 纵向约束体制与郡县制之比较

纵向约束体制作为一种思想模型，有别于历史上和当代实际运行的郡县制。郡县制的主要特征是以“中央治官，地方治民”为原则，建构中央、地方和民众之间的关系（曹正汉, 2011, 2017）。当然，“中央治官，地方治民”包含“中央监督，地方治理”的某些功能，如果地方政府在地方事务上拥有相当大的自主权，那么，郡县制就接近于纵向约束体制。但是，两者之间仍然存在重要差别，这种差别主要表现在以下两个方面：

第一，郡县制包含的“中央治官，地方治民”原则赋予中央政府一个巨大的权力：任命、考核、监督和惩罚地方官员的权力，即所谓的“治官权”。这一个权力使得中央政府通过控制地方官员，能够直接干预和控制地方事务，削弱了中央、地方与民众之间的相互约束关系。

第二，在纵向约束体制之下，地方治理权掌握在地方政府手中，中央政府除了维护国家统一和实施全国法律之外，主要行使监督权，因此，较容易在中央统治与地方治理之间维持平衡关系。然而，在维系这种平衡关系上，郡县制最大的困难是中央政府掌握的治官权具有自发扩张趋势。通常情况是，中央政府为了确保政权稳定，倾向于对地方官员进行严密监督和控制，使得地方官员俯首听命于中央。同样，地方官员为了确保自身安全，也倾向于对社会实施严密监管，防止地方社会和民众出乱子。这种倾向易于导致中央统治力量过于强大，并严重削弱地方治理能力。这是历史上学者批评郡县制的主要原因，认为它有利于中央统治，而不利于地方治理（曹正汉，2019）。当代学者提出“一统体制与有效治理的矛盾”（周雪光, 2011, 2017），也是基于这个原因。

然而，尽管存在上述差异，郡县制仍然具有向纵向约束体制转变的可能性，原因是，郡县制包含的“中央治官，地方治民”原则具有可塑性。如果“中央治官”不是指中央政府掌握任命地方官员的无限权力，而是依据国家法律监督地方官员，那么，“中央治官”就接近于“中央监督”。类似的，如果“地方治民”不是指地方政府拥有管理和控制民众的无限权力，而是指拥有处理地方公共事务的自主权，并且这种自主权的行使受到地方民意的约束，那么，“地方治民”也就接近于“地方治理”。这意味着，在一定条件下，“中央治官，地方治民”可以转变成“中央监督，地方治理”模式。因此，郡县制具有很大的可塑性，如果加强中央治官权，强化对地方官员的人事控制，它就变成“一统体制”（周雪光，2017）；如果强化地方治理权，并提高地方社会的参与能力，它就将向纵向约束体制演变。

三、纵向约束体制依赖的两个条件

纵向约束体制与联邦制有一点相似之处，那就是它们都采用了托克维尔所指出的“集中统治与分散治理相结合”原则。在本节，笔者将进一步论述这种理想化的体制若要有运作的可行性，需要具备何种条件。在中国历史上，学者们论及的条件主要有两个：一个是统与治分开，包括在中央与地方关系上，把中央统治与地方治理分开，以及在国家与社会关系上，把国家统治与社会治理分开；另一个是在中央政府内部把政权与治权分开。

(一) 统与治分开 1. 统与治的涵义

国家的活动可分为两种基本类型：统治（rule）和治理（governance）。在中国历史上，对前一种国家活动，通常称之为“统”，对后一种国家活动，则称为“治”。

关于“统”的涵义，历史上广为接受的解释是宋代欧阳修《原正统论》所作的概括：“统者，所以合天下之不一也。”苏轼的《后正统论》重复了欧阳修这一句话，所以，苏轼门下陈师道撰《正统论》，训“统”为“一”：“统者，一也；一天下而君之，王事也。”明代章潢撰《论历代正统·总论历代正统》沿用此种概括：“统也者，合天下而归诸一者也。”⁸本文是在此种意义上使用“统”（或“统治”）这一术语，即“统”是指把国家各个组成部分（包括各个地区、各个族群等）联结成统一体，并在这个统一体内实施统一的法律，维护国家统一体的安全和完整，所需采取的行动或从事的活动。当然，这一类活动通常是由中央政府承担，或由中央政府主导。所以，在任何国家，中央政府最重要的职能就是统治，包括国防、外交、全国法律的制订与实施、全国性征税等。

“治”也称为“治理”，是相对于“统”而言，指国家的各个组成部分（特别是各个地区），在不损害国家统一体的前提之下，为了各自处理其内部事务所需采取的行动或从事的活动，包括地方公共事务管理、基础设施建设、经济发展、地方财政、社会管理，等等。因此，地方政府最重要的职能是治理。当然，治理不完全是地方政府的责任，许多社会事务还需要由社会团体来办理，所以，“社会”也是参与治理及承担治理责任的主体之一。⁹

换言之，“统”是把国家各个部分整合在一起，目的是形成国家统一体，并管理国家统一体的共同事务；“治”则是反过来，把国家统一体分解开来，目的是有效地处理各个部分的事务，特别是处理各个地区和社会团体的事务。这种区分统与治的方法，不仅适用于讨论中央与地方的关系，也适用于讨论国家与社会的关系。国家是由疆域内所有人民组成的共同体。因此，在国家与社会之间也包含两种基本活动：一是国家对社会的统治，即为了把疆域内所有人民和社会团体联结成一个共同体所需采取的行动和从事的活动，其中，最重要的统治活动是立法和司法，其次是征税和管理公共事务；一是社会内部事务的治理，即人民和社会团体为了处理各自事务所需采取的行动和从事的活动。

因此，统与治之分，有两种类型。第一种类型是中央与地方之间的统与治之分，相对而言，中央政府的主要职能是统治，地方政府的主要职能是治理。当然，地方政府的治理职能又可分为多个层级，如省治与县治之分。省治是办理一省共同事务，这是省政府的主要职能；县治是办理一县公共事务，这是县政府的主要职能。第二种类型是国家与社会之间的统与治之分，即国家的主要职能是对社会的统治，社会团体的主要职能是对社会内部事务的治理。

2. 统与治分开原则

统与治的关系既是相对的，也存在矛盾，原因是它们对权力的要求是相反的。“统”要求集中权力，使得中央政府有能力把各个地区整合在一起，也使得国家（包括中央政府和地方政府）有能力把各个族群整合在一起，形成国家统一体。“治”，在通常情况下，则需要分散权力，使各个地方政府和社会团体有能力处理各自的事务。在郡县制国家，这种矛盾常常表现为，中央政府为了便于统治，倾向于尽可能地集中权力，以至于超出“统”所必需的限度，从而能直接控制地方政府，削弱了地方治理能力；同时，地方政府也倾向于对社会实施严密监管，削弱社会自身的治理能力。为了解决这种矛盾，既需要把统与治结合起来，也需要把两者适当分离开，使之既相互依赖又相互制约。

所谓“统与治分开”原则，是指统与治这两种权力及两种职能不应由同一个机构执掌，而应分别由中央政府、地方政府及各个社会团体执掌和承担，目的是形成统与治的平衡关系。这一原则的内容需要分两种情况讨论。

首先，在处理中央与地方的关系上，统与治分开是指中央统治与地方治理应尽可能分开，即，凡把各地区联结成国家统一体，以及维护国家统一体的稳定和正常运作所必需的权力和责任，都应集中于中央政府；凡为各个地区处理本地事务所必需的权力和责任，都应归属于地方政府。与这项原则相反的有两种典型情况：一种情况是中央政府既统又治，即中央政府既行使中央统治权，也控制了地方治理权，使得地方政府缺乏必要的治理权；另一种情况是中央政府未能掌握必要的统治权，中央统治权有相当一部分落入地方政府之手。这两种情况都是统与治没有分开，不过，其原因正好相反。前一种情况通常发生在郡县制国家，是由于中央政府控制地方官员的人事任免权所导致的结果；后一种情况通常发生在封建时代，或者发生在郡县制国家的衰败之时，中央政府过于软弱，无力监督地方政府遵守全国法令所形成的后果。

当然，在地区内部也需要把不同层级的治理分开。例如，在一省内部，需要把省治与县治分开：凡属管理一省共同事务，及省对县的监督事务，所必需的权力和责任应集中于省政府，此为省治；凡为县处理本县事务所必需的权力和责任应归属于各县政府，是为县治。

其次，在国家与社会之间统与治分开，是指国家对社会的统治与社会自身的治理这两者应该分开，即国家统治与社会治理分开。从原则上说，凡把所有人民和社会团体联结成国家统一体，以及处理国家统一体的共同事务，所必需的权力和责任应归属于国家，由中央政府和地方政府承担；凡为人民处理社会内部事务所必需的权力和责任，应归属于每个人及由人民组成的社会团体。因此，国家统治与社会治理分开，其标志是国家对社会的统治以制定法律和执行法律为限，只能要求人民和社会团体遵守共同的法律，不得干预和控制社会内部事务。社会内部事务应由人民以及由人民自愿组成的社会团体，在遵守普遍适用的法律之下自行管理。

在论述统与治分开原则之后，我们有必要讨论这两者是如何结合在一起的。事实上，这两者的结合方式既复杂又多种多样。就两者的联结来说，重要的联结纽带有三条。第一条纽带是法律。中央统治的一项重要功能是制订和实施全国法律，并依据全国法律监督地方政府和地方官员。同时，地方政府和地方官员必须遵守全国法律和地方法律，在此前提下管理和办理地方事务。因此，法律是联结中央统治与地方治理的重要纽带。当然，法律也是联结国家统治与社会治理的重要纽带，无需赘言。第二条纽带是政治参与。中央统治需要兼顾各个地区的利益，这就需要地方代表进入中央统治，参与全国性法律和中央政策的制订与实施，这是政治参与发挥联结中央统治与地方治理的作用。国家统治也需要兼顾各个社会团体的利益，反映民众的意愿，因此，也需要社会的代表进入中央决策和地方决策，这是政治参与发挥联结国家统治与社会治理的作用。第三条纽带是财政收入再分配。在财政上，中央统治与地方治理分开意味着地方政府拥有相对独立的财政收入来源和财政支出权利。然而，为了维持地区之间的平衡，维护国家统一，中央统治应包括一定程度的财政收入再分配，即从财政状况较好的地区征收一部分财政收入补贴财政困难的地区。因此，在财政领域，中央政府的收入再分配既是中央统治的一部分，也是联结中央统治与地方治理的一条重要纽带。

上述三条纽带常常与公共事务治理结合在一起，在更广泛的领域内发挥联结统与治的作用。如社会治理，在很大程度上是以中央政府和地方政府提供的公共服务为基础，包括法律服务，否则，社会不仅难以自我管理，连最基本的控制暴力和裁决纠纷也会成为难题。类似的，地方治理也依赖中央政府在全国实施法律，在地区之间进行协调，以及监督各地区，否则，地区之间的纠纷和冲突将困扰每一个地区，甚至导致地区之间彼此为敌。

3. 中国历史上学者们关于统与治分开的认识

在中国历史上，关于统与治分开的思想最早见于《管子·修权》，认为朝廷不必召集天下民众集中办事，因为有各乡自理其事（“朝不合众，乡分治也”）。管子还说：“有家不治，奚待于乡？有乡不治，奚待于国？有国不治，奚待于天下？”（《管子·修权》）意为，没有各乡自治其事，“国”何以治各乡的共同之事？没有各“国”自治其事，天子何以统各“国”？唐代柳宗元发挥了这种思想，进一步论述了统与治的关系。以下从柳宗元的思想谈起。

（1）柳宗元

柳宗元的《封建论》借设想的古代国家之形成过程，论述“天下治理”的原则。柳宗元（2008：43-48）说：

生人之初，……（人）争而不已，必就其能断曲直者而听命焉。其智而明者，所伏必众，告之以直而不改，必痛之而后畏，由是君长刑政生焉。故近者聚而为群。群之分，其争必大。大而后有兵有德，又有大者，众群之长又就而听命焉，以安其属，于是有诸侯之列。其争又有大者焉，德又大者，诸侯之列又就而听命焉，以安其封，于是有方伯连帅之类。则其争又有大者焉，德又大者，方伯连帅之类又就而听命焉，以安其人，然后天下会于一。是故有里胥而后有县大夫，有县大夫而后有诸侯，有诸侯而后有方伯连帅，有方伯连帅而后有天子。

所谓“有里胥而后有县大夫”，可以理解为，先有“里胥”对本乡里的治理，然后才有“县大夫”对各乡里共同事务的治理。里胥虽然在本乡里能断曲直，管理乡里之事，但乡里之间仍有纠纷和争斗，故需要“县大夫”裁决乡里之间的纠纷，管理各乡里的共同事务，由此形成更大的地方行政单位——“县”。相对于县大夫而言，里胥是乡里的治理者，县大夫则是由乡里组成的县的治理者，不过，县大夫的治理只要求吏胥“就而听命焉”，而不是直接管理各个乡里的内部事务。因此，就一县而言，柳宗元已清楚地区分出“县治”与“乡治”两个层面，两者之间的关系是“县治”以“乡治”为基础。类似的，这种关系可以扩大到诸侯国，即诸侯对各国的治理是以县大夫对本县的治理为基础，所谓“有县大夫而后有诸侯”。进一步说，这种关系可以一直扩大到天子对天下的统治，天子的统治需建立在诸侯和方伯连帅的治理之上，所谓“有诸侯而后有方伯连帅，有方伯连帅而后有天子”。

清代冯桂芬用合治与分治的关系诠释柳宗元的观点。他在《复乡职议》中说：

治天下者，宜合治亦宜分治。不合治则不能齐亿万以统于一，而天下争；不分治则不能推一以及乎亿万，而天下乱。柳宗元《封建论》云：有里胥而后有县大夫，有县大夫而后有诸侯，有诸侯而后有方伯连帅，有方伯连帅而后有天子。此合之说也。……反而言之，天子之不能独治天下，任之大吏；大吏不能独治一省，任之郡守；郡守不能独治一郡，任之县令；县令不能独治一县，任之令以下各官。此分之说也。（冯桂芬，2015）

所谓“合治”，是指“齐亿万以统于一”之统治，“分治”即是“推一以及乎亿万”之治理。冯桂芬借用柳宗元的话指出，“治天下者，宜合治亦宜分治”，意思是说，统与治既需要相互结合，也需要适当分开。

（2）顾炎武

柳宗元的思想影响到顾炎武。《日知录·乡亭之职》引用了柳宗元的话：“有里胥而后有县大夫，有县大夫而后有诸侯，有诸侯而后有方伯连帅，有方伯连帅而后有天子。”（顾炎武，2014：186）。顾炎武（2014：212-213）进一步发挥了这种观点：

所谓天子者，执天下之大权者也。其执大权奈何？以天下之权寄天下之人，而权乃归天子。自公卿大夫至于百里之宰，一命之官，莫不分天子之权，以各治其事，而天子之权乃益尊。后世有不善治者出焉，尽天下一切之权而收之于上。而万几之广，固非一人所能操也，而权乃移于法，于是多为之法以禁防之。虽大奸有所不能逾，而贤智之臣亦无能效尺寸于法之外，相与兢兢奉法，以求无过而已。于是天子之权不寄于人臣，而寄之胥吏。盖至于守令日轻，胥吏日重，则天子之权已夺，而国非其国矣，尚何政令之可言耶！（《日知录·守令》）

所谓“以天下之权寄天下之人，而权乃归天子”，可以理解为，只有把各地区的治理权赋予各地方之人，天子才能有效地统治天下，故含有中央统治与地方治理分开之意。为了论证这种观点，顾炎武采用了正反比较的方法。如果“以天下之权寄天下之人”，即“自公卿大夫至于百里之宰，一命之官，莫不分天子之权，以各治其事”，那么，天子之权乃益尊，也就是天子能有效地统治天下。反之，如果“尽天下一切之权而收之于上”，即把地方治理权也控制于天子之手，那么，天子只能依靠严苛的法令禁防天下之人，天子之权将落入操弄法令的胥吏之手，“则天子之权已夺，而国非其国矣”。

在《郡县论九篇》中，顾炎武（1983）把上述观点概括为“寓封建之意于郡县之中”，明确地主张中央统治与地方治理分开。顾炎武（2014：143）还把这种观点推广到处理国家与社会关系上。

人君之于天下，不能以独治也。独治之而刑繁矣，众治之而刑措矣。古之王者不忍以刑穷天下之民也，是故一家之中，父兄治之，一族之间，宗子治之。其有不善之萌，莫不自化于闺门之内；而犹有不帅教者，然后归之士师。然则人君之所治者约矣。（《日知录·爱百姓而刑罚中》）

这是说，国家统治与社会治理应当分开，不应该以国家统治代理社会自治。

上述观点说明，顾炎武已经意识到统与治分开的意义，即统治权集中于中央，而治理权应下放到各个地方，包括分散到地方社会，才能有效地治理国家。

（3）康有为

康有为发展了顾炎武的观点，他把顾炎武隐含地讨论的统与治分开作了清晰论述，使其成为国家治理的一项原则。

在《官制议》一书中，康有为（2007：234、258）把一国之政分为三类，一为国政，一为民政，一为国与民交关之政。所谓“国政”，属中央统治之事。康有为说，“凡财、兵、外交，皆国政也”，“足食、足兵、内政、外交四者，乃为国之大政”，这里的“国政”或“国之大政”均属中央统治事务。所谓“民政”，是指与民生紧密相关的地方事务和社会事务的治理，如“生民、教民、阜民、保民，皆民政之必须者也”（康有为，2007：234），与本文所指的地方治理和社会治理相近。“国与民交关之政”则是指既与民生紧密相关，又属全国性事务，如“邮政、铁路为全国交通之事，即国、民交关之政”（康有为，2007：258）。对国政与民政作上述区分之后，康有为（2007：262）提出一项原则：为民政者，莫如地方自治；为国政者，莫如中央集权。显然，这一项原则主要是指中央统治与地方治理应分开，但也含有国家统治与社会治理分开之意。

与上述原则相对应，康有为（2007：273-274）又在国权（办理国政之权）与民权（处理民政之权）之间作出区分，认为前者应集中于中央政府，后者应分散到地方政府和地方社会：“国积无数之家乡、县邑、州、厅、府、省之小团而成国之大团。故大团之国权患其不集，而小团之民权患其不分。……凡集国之大权者，惟恐其不一；而民之分小权者，惟恐其不多。故集权与分权相反而相成也。”这是论述统与治既应分开又相互依赖。

(二) 政权与治权分开

上文已说明，纵向约束体制赋予中央政府同时承担两种职能：一是政治上的代表职能，一是法律上的管治职能。这两种职能可能会有冲突，因为执掌中央权力之人，有可能凭借对人民的管治权力，压制人民和谋取私利。显然，把中央政府简化为单一的行动者，在逻辑上无法解决这两种职能的冲突问题。

为了解决中央政府两种职能的冲突问题，就不能把中央政府视为单一的行动者。一种解决办法是在中央政府内部引入两个行动主体，一个行动主体代表人民，行使代表职能，一个行动主体实施法律，行使管治职能。在中国历史上，皇帝与宰相分设，皇权与相权分开，就接近于这种办法。皇帝作为“天子”，代表人民执掌政权，行使代表职能；宰相作为中央官僚系统的首领，执掌治权，行使管治职能。皇帝任用并监督宰相，而宰相治理国家，监督官僚系统的运作，同时，也约束皇帝滥用权力（萨孟武，2018：260-261）。这种办法仍然是利用权力的纵向约束关系，把这种关系引入中央政府内部，在皇权与相权之间形成上下分工和相互制约。

孙中山（2011：152-154、227-230）为了建设民国，提出新的政权与治权分开的设想，把政权交给人民，由人民选出的国会代为执掌，治权则由中央政府机关行使，从而在国会与中央政府机关之间形成纵向约束的关系。这种政权与治权分开的设想与历史上皇权与相权分开有某种内在联系，它类似于由人民选出的国会执掌“皇权”，由受国会监督的中央政府机关行使“相权”。

总之，为了解决中央政府两种职能之间的冲突，需要把纵向约束机制引入中央政府内部，相应地，中央政府也就由两个行为主体所组成，一为代表人民之主体，一为行使管治职能之主体。这种中央政府的权力结构，使得中央政府既有能力统治国家，又不失其代表民意之宗旨，从而完善了纵向约束体制。从这个意义上说，政权与治权分开成为纵向约束体制所依赖的另一个重要条件。

(三) 两个条件的相互影响

对于纵向约束体制的运作来说，上述两个条件并非各自独立发挥作用，而是有相互影响。首先，政权与治权分开，为统与治分开提供了政治基础。其原因是，对于统与治分开而言，最大的难度是地方政府和社会都难以从外部约束中央政府的权力，容易导致中央政府“统”的力量过于强大，削弱地方治理和社会自治。政权与治权分开为解决这一难题提供了一种机制。在中央政府内部，如果分为政权机构与管治机构，这两者又存在相互制约的关系，那么中央政府的权力就受到内部限制，不能无限地自发扩张。如果中央政府的政权机构又受民意约束，这将进一步加强政权机构的监督职能，防止中央政府的管治机构过分扩张其权力。

其次，统与治分开也有助于推动政权与治权分开。中央统治与地方治理分开，使得各个地区都能发出自己的声音，要求中央政策反映本地区的诉求。同样，国家统治与社会治理分开，也使得各个社会团体能发出自己的声音，要求中央政策反映本社会团体的利益。这就加大了中央政府的政治压力，促使中央政府重视自身的代表职能，解决代表职能与管治职能的冲突问题，从而推动中央政府把政权与治权分开。

四、如何实现两个条件？

如何把统与治分开，又如何把政权与治权分开？在中国历史上，对这些问题的探索隐含在对郡县制的批评和改革声音之中。学者们很早就认识到郡县制的一大弊端，即郡县制有利于君主集权和中央统治，但不利于地方治理。为了消除这一项弊端，需要借鉴和利用封建制有利于地方治理的一面，改革郡县制。因此，在探讨郡县制改革的过程中，逐渐形成一种思想传统，即认为应取郡县制和封建制两者之所长，建构集中统治与分散治理相结合的新体制。这种新体制的建构，就是在郡县制的框架内，把统与治分开，以及把政权与治权分开，从而推动郡县制转变为纵向约束体制。在本部分，笔者将分别从中央与地方关系、国家与社会关系、中央政府内部权力关系等三个维度论述这种思想探索。

(一) 中央与地方关系：把中央统治与地方治理分开

中国因疆域辽阔，地区差别大，所以，在处理中央与地方关系上的一个核心问题是，何种体制既有利于中央统治，又能实现有效的地方治理？在探索这一问题上，大体来说，宋代以前，跳不出封建与郡县的二元框架，朝野的争论表现为封建与郡县之争。宋代以后，学者们开始摆脱封建与郡县的二元束缚，在思想上建构新的体制。这种新的体制的建构在思想上所依据的一个原则，就是把中央统治与地方治理分开。其中，顾炎武提出“寓封建之意于郡县之中”，是对新体制所作的最简洁的表述。

无论是封建制还是郡县制，都没有把中央统治与地方治理分开。对于封建制来说，中央统治权被地方诸侯所分割，各诸侯国拥有自己的军队、官吏和税收来源，同时，又掌握了地方治理权，常常违抗中央法令，使中央难以统治各个诸侯国。这是中央统治与地方治理不分的一种类型，中央统治权有相当一部分落入地方诸侯之手。与此相反，在郡县制之下，中央政府既掌握了中央统治权，又控制着地方官的人事任免，从而能直接干预地方治理事务。这是中央统治与地方治理不分的另一种类型，即在中央统治层面，没有把地方治理分开，地方治理权在相当程度上控制在中央政府手中。所以，顾炎武（1983）指出，“封建之失，其专在下；郡县之失，其专在上”，意为这两种体制都难以解决中央统治与地方治理之间的平衡问题；而“寓封建之意于郡县之中”则是采用“封建之意”，探索如何把中央统治与地方治理分开。

1. “寓封建之意于郡县之中”：如何把中央统治与地方治理分开？

顾炎武提出“寓封建之意于郡县之中”，在思想史上的意义是，使学者们能摆脱封建与郡县的二元束缚，设想出一种新的体制，既保留郡县制有利于中央统治的特点，又把中央统治与地方治理适当分离开，从而实现两者的平衡。

所谓“寓封建之意于郡县之中”，在制度上包括三个组成部分：一是县令经过一定的考核程序可终身任职；二是县令拥有一县的治理权；三是中央政府和郡政府对县令主要行使监督权和考核权。以下依据顾炎武（1983）《郡县论九篇》分别论述。

第一，县令若要获得终身任职资格，条件是须经试用三年，称职，再经连续三个任期考核，也均称职。

任是职者，必用千里以内习其风土之人。其初曰试令，三年，称职，为真；又三年，称职，封父母；又三年，称职，玺书劳问；又三年，称职，进阶益禄，任之终身。（《郡县论二》）

第二，中央政府赋予县令完整的地方治理权。一是人事提名权。县令退休，有权举荐其子弟或他人为新县令。当然，新县令也需通过试用和三个任期考核，才能获终身任职资格。二是县内用人权。除县丞由吏部任命外，县内其余官吏，包括主簿、县尉、博士、驿丞、司仓、游徼等，均由县令在本地人中任命，报吏部备案。三是地方事务治理权。凡一县之行政、财政、经济、民生、教育、治安等地方事务，均由县令自主管理，所谓“予之以生财用人之权”（《郡县论一、二》）。¹⁰

第三，中央政府和郡政府对县令的考核是对结果的考核，即考核县令的治理绩效，以定其是否称职。何谓称职？顾炎武曰：“土地辟，田野治，树木蕃，沟洫修，城郭固，仓廪实，学校兴，盗贼屏，戎器完，而其大者则人民乐业而已。”（《郡县论三》）。中央政府和郡政府对县令的监督，是依据法律和制度进行监督，而且是以“寓封建之意”所包含的自我激励和自我约束机制为基础，而不是通过监司控制县令的行政过程。县令经考核称职，本人及家人须除去原籍，入籍该县。县令年老退休，仍住该县，任该县祭酒。因此，县令获终身任职资格之后，受到一项约束，他只能终老于所守之县，其子孙也世居该县，使得县令及其子孙与县民同繁荣共患难：“夫使天下之为县令者，不得迁又不得归，其身与县终，而子孙世世处焉。”（《郡县论二》）这样，在治理一县上，县令及家人具有自我激励和自我约束的动机。这种自我激励和约束机制之所以有效，一是因为县令处于中央政府和郡政府的监督之下，“蕞尔之县，其能称兵以叛乎？上有太守，不能举旁县之兵以讨平乎？太守欲反，其五六县者肯舍其可传子弟之官而从乱乎？”（《郡县论四》）二是因为县令有县民的投诉压力，“令有得罪其民者，小则流，大则杀”（《郡县论二》）。

因此，“寓封建之意于郡县之中”蕴含的新体制，是把一县的治理权赋予县令，中央政府（及郡政府）不干预一县的内部治理，仅对各个县行使统治权。这种统治权，首先是军事性质的，防止县令反叛；其次是政治的，即监督县令执行国家法令，防止县令违法和滥用权力，并考核县令的政绩。不过，中央政府仍然掌握着县令的初次任命权和考核权，凭借这一项人事权力，中央政府在一定程度上能够控制地方事务。所以，在顾炎武设想的新体制中，未能把中央统治与地方治理完全分开。然而，我们应当看到，在不引入地方民选制度和代议制度的条件下，顾炎武所设想的新体制，已经是最大限度地兼顾中央统治与地方治理之间的平衡，尽可能把这两者分开了。

需要说明的是，明末清初，“寓封建之意于郡县之中”的设想不只是出于顾炎武一人，而是一种逐渐兴起的思想潮流。顾炎武的苏州同乡陆世仪著《思辨录》提出相似的观点。《思辨录》卷十八云：“封建郡县大约皆有得失。封建之得，在于分数明，事权一，历年久，礼乐刑政易施，无掣肘之患。封建之失，在于子孙世守，赏罚难行，公族蔓延，疏远之贤不得用进。郡县之得，在于力小易制，无尾大不掉之虞，官吏得其人则易治，非其人也易去。郡县之失，在于防制太密，权位太轻，迁转太数，小人得售其奸，君子不得行其志。故封建之弊，谓之太强其末也，每坏于强侯之争。郡县之弊，谓之太弱其末也，每失天下于盗贼。”为此，陆世仪（1936）提出，善治天下者，当去两短，集两长，“循今郡县之制，复古诸侯之爵，重其事权，宽其防制，久其禄位，有封建之实，无封建之名，有封建之利，无封建之害。以此语治，其庶几乎？”所谓“循今郡县之制，复古诸侯之爵”，与顾炎武提出的“寓封建之意于郡县之中”在涵义上是相似的。陆世仪说：“今之州县，大者方百里，小者不下五十里，此古诸侯之地也。愚谓今之封建者，当仿古五等之爵，凡治一州者为子爵，治一县者为男爵，此则有分土有分民，权位爵禄一如古诸侯制。”所谓“有分土有分民”，是按封建制的原则，赋予州县长官完整的地方治理权。至于州县之上的郡守、督抚，则按郡县制的原则，由中央政府定期任免，负责督察州县，“有分土无分民”（陆世仪，1936）。顾炎武读过《思辨录》，大为赞赏，致书陆世仪：“昨岁于蓟门得读《思辨录》，乃知当吾世而有真儒如先生者！”¹¹

顾炎武之后，清代的李塨也提出了类似的设想。李塨同样是从封建与郡县的两难困境出发，探讨如何走出这种两难困境。他的设想是，在郡县之上按郡县制的原则设立省级政区，边疆为藩，内地为州，帮助中央政府统治各个郡县；在藩州之下，郡、县政府则采封建之意，实行久任制，赋予自主权，以利于地方治理。李塨说：“统郡者，藩、州也。……藩王与州牧同以三载考绩，贤则留不肖则黜，不世守也，予夺之权自上操之，是绝封建之害兼郡县之利矣。”至于郡县守令，“大纲总于上，细目悉任于下，又必久任而责成功，是非去郡县之害兼封建之利乎？……土地既分，各有所守，乃颁划一之条，使各奠山川，各均田亩，各兴水利，各整关梁，各修驿路，四海虽广，有不荡荡平平者乎？”¹²这是采封建之意，赋予郡县守令地方治理权，以利于地方治理，与顾炎武的观点相似。有所不同的是，李塨设想在郡县之上设藩州，由中央政府直接控制，以利于中央统治。

2. 清末地方自治改革

清末，康有为（2007：274）对“封建”一词作出新的解释：“夫地方自治，即古之封建也。但古者乱世，封建其一人，则有世及自私争战之患，此所以不可行也。今者升平，封建其众人，听民自治，听众公议，人人自谋其公益，则地利大辟，人工大进，风俗美而才智出。”按康有为（2007：273-274）的解释，所谓“寓封建之意于郡县之中”，就是在郡县制的框架内引入地方自治。相应地，中央统治与地方治理之间的关系，即“国政”与“民政”之间的关系，国政集中于中央政府，民政则分散于地方政府和地方社会。

为此，康有为（2007：276）提出，应仿效英法德日之法，在县乡设议会机构，民选议员，实行县乡自治。此种意义的地方自治在一定程度上得到清廷认可。1909年1月，清廷颁布《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》，在县之下推行城镇乡自治。1910年2月，颁布《府厅州县地方自治章程》和《府厅州县议事会议员选举章程》，在县级政府内部引入地方自治机构。这是中国历史上首次由中央政府颁布的地方自治法律。按1908年清廷拟订的筹备立宪计划，各省先筹办城镇乡自治，后筹办府厅州县自治，到1914年完成各级自治建设（侯宜杰，2020：198）。

清廷推行的地方自治分上下两级，上级为府厅州县自治，下级为城镇乡自治。其中，卓有成效的是城镇乡自治。城镇乡自治延续了历史上的乡治传统，体现为“以本乡之人办本乡之事”的宗旨，同时也受府厅州县地方官监督。其自治范围包括几乎所有的地方公益事务，如本城镇乡的学务、卫生、道路工程、农工商务、善举、公共营业、各项公益事务筹款，以及一向归绅董办理而无弊端各事（刘伟，2019：278-281）。府厅州县自治虽名为自治，实则是“官治与自治合并之制”，在原有的官治体制中，设立民选议事会，其权限主要是对自治经费的预算、决算、筹集等事项的议决，以及对城镇乡议事会难以议决的地方公益事项提出议案，并非完全意义的地方自治（刘伟，2019：278-292）。

不过，作为清廷开办的地方自治试点——直隶天津县地方自治，已接近于完整意义上的县自治。按1907年3月制订的《试办天津县地方自治公决草案》，自治事项包括教育、实业、工程、水利、救恤、消防、卫生、市场、警察等所有地方公益事业，决策机构是民选产生的议事会，执行机构是由议事会选举产生的董事会。清廷任命的县令兼董事会会长，但是，董事会会议由副会长主持，县令只有发言权，没有投票权（王建学，2011：321-330）。1907年7月24日，通过选民初选和复选，选出30名议员组成天津县第一届议事会。1908年6月，由议事会选出8人组成天津县董事会。这是中国有史以来第一个由民选产生的县自治机构（刘伟，2019：270-278）。

所以，清末的地方自治改革在原则上和方向上与顾炎武主张的“寓封建之意于郡县之中”是一致的，也是在郡县制的框架内探索把中央统治与地方治理分开。清末改革的创新之处是，由“封建其一人”改为“封建其众人”，这是历史性的进步。但是，清末地方自治改革推行时间很短，因辛亥革命和清王朝瓦解而中断。然而，这是自秦建立郡县制国家以来，第一次尝试对郡县制进行实质性改革，在国家建构的历史上仍具有划时代意义。

(二) 国家与社会关系：把国家统治与社会治理分开

关于国家统治与社会治理分开的探索，在中国历史上主要表现为乡治传统与创新，此外，也表现为人民参与政治的探索，即从民本到民主的思想转变。

1. 乡治传统与创新

在中国历史上，与社会治理相近的概念是乡治。乡治之制最早见于《周礼》和《管子》两书。《周礼》有“乡遂之制”。周天子王城之外，有郊有甸，郊有六乡，甸有六遂。¹³一乡之内，设乡大夫、州长、党正、族师、闾胥、比长等官，一遂之内，设官类同。乡大夫和遂大夫有率民参政之权，“国大询于众庶，则各率其乡之众寡，而致于朝”（《周礼·地官司徒·乡大夫》）。所以，柳诒徵（2001：150）认为：“乡、遂者，直隶于周天子而行自治之区域也。王城为中央政府，王城之外郊、甸之地，即自治之地方。……其官多由民举，而受天子之命，其职等于王官，而为地方自治之首领。”

《管子·权修》有“乡与朝争治”“朝不合众，乡分治也”等论述，又云“朝不合众，治之至也”。¹⁴所谓“乡与朝争治”，是指乡分朝廷之权，以治乡里之事。所以，朝廷不必召集天下民众集中办事，这些事由各乡自行处理，此即“朝不合众，乡分治也”。此种乡治构成天下之治的基础，故云：“有乡不治，奚待于国？有国不治，奚待于天下？天下者，国之本也。国者，乡之本也。”（《管子·权修》）

当然，《周礼》《管子》所述并非完全是先秦时代通行的事实，也包含作者对理想社会制度的构想。不过，这种理想化的社会制度也反映了当时存在乡治传统。汉代的社会治理在一定程度上继承了这种乡治传统。汉代在乡里社会设乡三老、县三老等乡官，其职责是率众为善和率民参政（严耕望，2007：245-251）。而且，县乡三老的职责不限于在本县率民参政，还可以作为地方代表向中央政府陈情。地方吏民向中央有所申诉和请求，向由三老领衔（严耕望，2007：248）。¹⁵但是，汉亡之后，县乡三老制度逐渐消失，乡治传统遭到破坏。¹⁶

乡治传统复兴始于宋代。宋代因皇权扩张，皇权日益深入地方社会内部，刺激了士人和民间社会的应对行为，在民间出现了一种新的乡治模式，名为“乡约”。北宋熙宁九年（1076），陕西蓝田吕氏兄弟创立《吕氏乡约》为乡约制度之始。《吕氏乡约》设想在官府之外建立由乡民自愿组成的互助和自治组织，名为“乡约”。乡约之首领由乡民公推产生，乡约之宗旨为“德业相劝，过失相规，礼俗相交，患难相恤”。其中，“德业相劝，过失相规，礼俗相交”是指乡民在伦理道德、社会礼俗上相互教育和相互监督；“患难相恤”是指在“水火，盗贼，疾病，死喪，孤弱，巫枉，贫乏”等重大事情上，互帮互助，共同应对（牛铭实，2014：105-108）。《吕氏乡约》在蓝田县推行未久，北宋便被金所灭，遂终止。南宋朱熹重新发现《吕氏乡约》，并作《增损吕氏乡约》，使得吕氏乡约流传后世，为明代推行乡约准备了条件。

明代是乡治思想的发展时期。明嘉靖年间，黄佐著《泰泉乡礼》，以乡约经办和管理乡校、社仓、乡社、保甲等乡里公共事务，成为乡之自治组织，此为乡治思想的一大推进。《泰泉乡礼》卷一《乡礼纲领》，论述了乡治之体系：“一曰乡约，以司乡之政事；二曰乡校，以司乡之教事；三曰社仓，以司乡之养事；四曰乡社，以司乡之祀事；五曰保甲，以司乡之戎事。”并明言官府不得干预乡约之事：“约正、约副，则乡人自推聪明诚信、为众所服者为之，有司不与。凡行乡约，立社仓，祭乡社，编保甲，有司毋得差人点查、稽考，以致纷扰。约正约副姓名亦勿遽闻于有司。盖在官则易为胥吏所持。”¹⁷可见，黄佐已清醒地看到，乡约、保甲等组织易成为官府控制乡村社会的工具，故特别设定一个原则：乡约领导人选举和乡约事务管理纯由乡人自为，有司不得干预。

在黄佐之后，吕坤、章潢、刘宗周对乡约理论均有贡献，而集大成者是明末清初的陆世仪（杨开道，2016：168）。陆世仪著《治乡三约》，提出较为完整的乡治理论，其基本精神是：一乡之公共事务，在官府监督之下，由一乡之人自行决定，共同办理。陆世仪把一乡公共事务分成三约：一为社学，也称教约，约一乡之教育、礼俗、讼争等事务；一为社仓，也称恤约，约一乡之常平义仓、周济贫乏等事务；一为保甲，也称保约，约一乡之水火盗贼、治安保卫等事务。这些公共事务均由一乡之人自行组织，共同办理。所以，陆世仪说：“何以谓之乡约也？约一乡之众，而相与共趋于社学，共趋于保甲，共趋于社仓也。四者之中，乡约为纲而虚，社学、保甲、社仓为目而实。”为了共同办理这些公共事务，陆世仪设想出一套系统性的组织方式和制度。首先，乡设约正一人，为一乡公共事务之首领。约正凭一乡之公举，由本乡廉正公平的宿儒耆老任之。其次，约正之下，设约副三人，分任教长、恤长、保长，各掌社学、社仓和保甲之事。约副由约正和乡民公举产生，受约正监督，如不称职，约正于年末禀明官府和乡民，请求易人。第三，约正受乡人监督，年末合一乡之意见，评约正之德行，如不称职，乡民禀明官府，请求易人。¹⁸可以说，陆世仪提出的乡治理论，是在官府监督之下为一乡公共事务的自治理论。

此外，明末逐渐形成的一种新观念，所谓“以地方人之手管理地方公事”，也推动了乡治理论的发展。这种观念否认皇权专制能有效地治理地方社会，要求承认地方和民间社会蕴藏的力量，主张地方之事应依据地方公论，由地方人办理。这种观念是对乡治传统的创新，它要求建构“以地方人之手管理地方公事”的新体制，也就是新的乡治体制（沟口雄三，2014b：214-216、255-257）。¹⁹

明代孕育的乡治理论成为清末城镇乡自治改革的一种思想来源。²⁰ 1909年1月，清廷颁布《城镇乡地方自治章程》，其精神和原则继承了明末的乡治理论，即在官府监督之下，实现“以地方人之手办理地方之事”。宪政编查馆核议城镇乡地方自治章程折申明：“臣等查地方自治之名，虽近沿于泰西，而其实则早已根荄于中古。周礼比闾族党州乡之制，即名为有地治者，实为地方自治之权舆。下逮两汉三老啬夫，历代保甲乡约，相沿未绝。即今京外各处水会善堂积谷保甲诸事，以及新设之教育会商会等，皆无非使人民各就地方，聚谋公益，以上辅政治，而下图辑和，故言其实，则自治者，所以助官治之不足也。”²¹不过，其自治组织较明代乡约有所创新，仿西方国家地方自治制度，设议事会和董事会，议长、议员均由民选产生，董事和乡董由议事会选举产生。这种城镇乡自治制度的推行既有地方自治的功能，有助于把中央统治与地方治理分开，也有社会自治的含义，有助于把国家统治与社会治理分开。若非因清王朝瓦解而中断，假以时日，历史上的乡治理想有望成为现实。

2. 人民参与政治：从民本到民主的思想演进

人民参与政治，有被动和主动之分。在被动的意义上，人民参与政治是以君主为主体，君主为了政权稳定和长治久安的需要，有必要了解民意，有必要把听取民意作为一种执政方法。在这里，“民意”所发挥的作用是被动的，取决于君主的意愿和需要。如孟子与齐宣王论用人之道：“左右皆曰贤，未可也。诸大夫皆曰贤，未可也。国人皆曰贤，然后察之；见贤焉，然后用之。”（《孟子·梁惠王章句下》）。这说明，用人之事，君主应听取民意，但是，用人之权却操之于君主，只有君主见贤焉，才可用之。这种被动意义的人民参与政治，沟口雄三称之为“旧民本论”。“旧民本论”的特征是，虽然君主承认民为邦本，但政治的主体始终是君主，民众只是被统治的对象。所以，沟口雄三（2014b：195）说：“中国自古以来的‘民本’之说，并非是‘民为本’，而只是君主‘以民为本’。”

在主动意义上，人民参与政治是以人民为主体，人民对于国家事务有表达意见之权力，也有参与政治决策之权力。这种主动意义的人民参与政治在中国历史上也有所萌芽。《周礼·秋官》述“小司寇”之职：“掌外朝之政，以致万民而询焉。一曰询国危，二曰询国迁，三曰询立君。”向人民“询国危”“询国迁”“询立君”，接近于人民（国人）有权参与国家重大事务的决策。《左传》记载的一些例子证明，在春秋时期，《周礼》所述“询国危”“询国迁”“询立君”确有其事（杜正胜，1981：29-40）。

中央集权的郡县制国家形成之后，皇权和官僚权力日益扩张，主动意义的人民参与政治受皇权和官僚权力压制，难以伸张。然而，汉代察举制度和县乡三老制度，在一定程度上保留了远古时代人民参与政治的遗意。察举制度是国家通过乡举里选和地方官察举，定期从乡里社会选拔人才进入中央政府和地方政府。被选拔出来的士人不是以个人身份入仕，而是以乡里社会的代表入仕朝廷，发挥着联系朝廷和乡里社会的作用（王德权，2012：26-32）。因此，“（士人）其荣、其辱非仅关乎一身，更与乡里共之，故本郡（国）荣之、耻之之例频见史籍”（王德权，2012：26）。县乡三老制度则是在本县范围内，由乡里社会推举代表参与一县治理。严耕望（2007：245、248）把县三老类比于现代的县参议长，乡三老类比于县参议员。汉亡之后，县乡三老制度随之消失，察举制度也逐渐被科举制度所取代，主动意义的人民参与政治遂长期湮没于皇权和官僚权力的压制之下。

明代以后，皇权专制的弊端显露无遗，士人开始觉醒，主动意义的人民参与政治的思想再次兴起，沟口雄三（2014b：195）称之为“新民本论”。“新民本论”否认“一君德治”的可能性，看到君民之间存在利益冲突，民的利益不能依赖君主“以民为本”来获得保障，而必须由民作为政治的主体才有可能实现。因此，“新民本论”主张公治与公论，君主必须以万民之公论作为施政依据。这种思想以东林派为代表，如缪昌期说：“惟夫国之有是，出于群心之自然，而成于群喙之同然。……匹夫匹妇之所是，主与臣不得矫以为非；匹夫匹妇之所非，主与臣不得矫以为是。”顾宪成说：“将长安（指京师）有公论，地方无公论耶？抑缙绅之风闻是实录，细民之口是虚饰耶？”（沟口雄三，2014b：197）

黄宗羲把新民本思想往前推进了一大步。《明夷待访录·题辞》开篇即言：“余常疑孟子一治一乱之言，何三代而下有乱无治也？”（黄宗羲，1981：1）为了回答这一个问题，黄宗羲区分了两种政治原理。一种政治原理是“天下为公”，即“天下”（主要指政权）是万民的，是公共的，即“天下乃天下人之天下”。从这种政治原理出发建构国家体制，即是黄宗羲所指的“三代之治”。另一种政治原理是“天下为家”，视“天下”为一家一姓之私产，从这一种政治原理出发，君主对百姓和官吏在制度上防之又防，在法律上密之又密，此为三代以下之君主专制。《明夷待访录》系统地比较了这两种政治原理之差别，认为视天下为一家之私产，对天下之人防之又防，条规密之又密，最终都将归于无效，所以，三代而下有乱无治（王汎森，2015：182-190）。

为了走出“三代而下有乱无治”的困境，黄宗羲依据“天下为公”的政治原理，提出以民权约束君权的设想，所谓“有治法而后有治人”。黄宗羲（1981：37）提出的“治法”之一，是仿《左传》“郑人游于乡校”之意，以“学校”为集合公议之所：“学校，所以养士也。然古之圣王，其意不仅于此也，必使治天下之具皆出于学校，然后设学校之意始备。……天子之所是未必是，天子之所非未必非，天子亦遂不敢自为非是，而公其非是于学校。”特别是郡县学校，被赋予了地方议会的某些功能：“郡县学官，毋得出自选除。郡县公议，请名儒主之。……郡县朔望，大会一邑之缙绅士子。学官讲学，郡县官就弟子列。郡县官政事缺失，小则纠绳，大则伐鼓号鸣之。”（黄宗羲，1981：45-47）按照这一设想，郡县学校就在一定程度上成为人民（地方社会精英）参与地方政治和地方治理的代议机构。

清末，西方议会思想进入中国，人民参政的思想遂与议会制度相结合，开始向民主思想演变。这种思想演变的一种表现是为西方议会制度寻求中国传统的合法性，从而也给民本思想赋予了新的民主内涵。梁启超在《古议院考》中力辩中国虽无议会之名，但议会之意古已有之。梁启超（1936）问：“敢问议院于古有征乎？”曰：“法先王者法其意，议院之名，古虽无之，若其意则在昔哲王所恃以均天下也。其在《易》曰上下交泰，上下不交否；其在《书》曰询谋佥同，又曰谋及卿士，谋及庶人；其在《周官》曰：询事之朝，小司寇掌其政，以致万人而询焉，一曰询国危，二曰询国迁，三曰询立君。……《洪范》之卿士，《孟子》之诸大夫，上议院也；《洪范》之庶人，《孟子》之国人，下议院也。”这种为议会制度提供传统合法性的策略也为清廷筹备立宪机构所采用。1908年7月，《资政院奏拟订资政院院章程折》云：“窃维立宪国之有议院，所以代表民情，其议员多由人民公举。……《大学》云‘民之所好好之，民之所恶恶之’，《孟子》云‘乐以天下，忧以天下’，皆此理也。昔先王致万民于外朝而询国危、国迁，实开各国议会之先声。”（夏新华、胡旭晟等，2004：83）同月《宪政编查馆会奏各省咨议局章程及按语并选举章程折》云：“中国向无议院之说，今议倡设，人多视为创举，且视为外国之法。不知虞廷之明目达聪，大禹之建鞀设铎，洪范之谋及庶人，周官之询于外朝，皆古义也。古昔盛时，无不广采舆论以为行政之准则者，特未有议院之制度耳。”（夏新华、胡旭晟等，2004：104-106）

当然，清廷所设立的资政院和各省咨议局与西方国家的议院不同，它们不具有独立于清廷和各省督抚的立法权与监督权，实际上，它们处于清廷和各省督抚领导之下，是社会精英参与中央事务和各省事务的机构（侯宜杰，2020）。虽然如此，这两类机构的设立仍是史无前例的创举，把人民参与政治的设想在实践上推进了一大步，也把郡县制改革朝着纵向约束体制的方向推进了一大步。

(三) 中央政府内部：把政权与治权分开

在中国历史上，政权与治权分开的一种方式是皇权与相权分开。这种办法以汉唐最为典型。以汉代来说，汉代丞相即宰相，“总百官，揆百事”，凡任用官吏、监督官僚系统之运作、制订中央政策等，皆属丞相之职权（萨孟武，2018：257-280）。²²在丞相之下设御史大夫及御史丞、御史中丞等监察官，御史丞监察外朝，协助丞相监督中央和地方官吏；御史中丞监察内朝，包括监察皇帝本人的言行。因此，皇帝与丞相之间有相互约束的关系，不仅是皇帝监督丞相，丞相对皇帝也有监察权，只是这种监察权不便由丞相直接行使，而由丞相的下属（御史中丞）代为行使（钱穆，2018：98-99）。所以，钱穆(2016：37)认为，汉代“君统”之外复有“相统”，“君统”代表一国之团结与统一，“相统”则负实际行政之责任。这是把纵向约束机制引入中央政府内部，由宰相领导中央政府的工作，监督中央官吏和地方官吏，再由皇帝选任宰相和监督宰相，宰相也制约皇帝。这种办法在一定程度上有助于解决中央政府的代表职能与管治职能的冲突问题。

然而，历史上皇权与相权分开，因皇权缺乏有效约束，最终归于失败。宋代以后，皇权扩张，相权日益萎缩，直至明代朱元璋下令废宰相，开创独裁君主时代（钱穆，2012：104-105）。²³因此，政权与治权分开的最大难题是如何约束皇权。对于这一问题，历史上的学者先后提出两种理论：“虚君论”和“君主立宪论”。

1. 虚君论

“虚君论”是指，国家若要长治久安，君主必须谨守“清静无为”的治国之道，做一位不自操事的“虚君”，而由宰相处理政务，承担实际的行政责任。汉代贾谊设想的“大一统”体制就是以“虚君论”为基础，“人君处虚位，以持政治之统；而实际代人君来统治的，是品德才能在人君之上的师或友”（徐复观，2014：122-123）。所谓“师友”，是指其贤能足以任宰相之人。²⁴徐复观（2014：123-124）说：“贾谊虽视皇帝至高无上，只是为了巩固天下的统一。而以皇帝为代表的政治结构，却是集天下贤德之人的共同统治，皇帝垂拱无为，实际是一种虚君制度。”²⁵

虚君制度有一种功能，即有助于解决中央政府内部的权力监督问题，只有君主作虚君，不自操事，才有可能代表人民监督操事的宰相和大臣。此外，虚君制度还有另一种功能，那就是君主传子与宰相传贤相结合，有望实现一种平衡：传子者地位安定，传贤者随时更换，中央政府既能新陈代谢，而中枢又不至于发生动摇。这是古代学者们所能设想的一种理想的治理模式（萨孟武，2018：83）。因此，虽然黄宗羲否定君主专制的合法性，但也不得不承认君主为治天下所必需，只是君主应处虚位，且应与“宰相传贤”相结合。《明夷待访录·置相》云：“古者不传子而传贤，其视天子之位，去留犹夫宰相也。其后天子传子，宰相不传子。天子之子不皆贤，尚赖宰相传贤相补救，则天子亦不失传贤之意。”（黄宗羲，1981：30）。

当然，虚君制度的前提是，君主应“垂拱无为”。如何具备这一前提，“虚君论”未能提出有效办法，这是其理论上的一大局限。清末维新人士提出“君主立宪论”，就是希望消除这种局限，找到约束皇权的办法。

2. 君主立宪论

清末，中国屡败于西方列强，朝廷与民间出现一种思潮，认为中国之弱，在于君主专制。康有为（2007：267）直陈君主专制之害：“中国虽有四万万人，而实得一二人，……今以此一二瞽聋、喑跛、心疾之人，而负荷万里之广土众民，与彼数千万人分任极轻者斗，其成败不待计算矣。”（《官制议》）为此，他提出变法图强的主张之一就是变君主专制为君主立宪之制。1896年，康有为向光绪帝上《请定立宪开国会折》，首次奏请光绪帝行君主立宪，“立行宪法，大开国会，以庶政与国民共之”（夏新华、胡旭晟等，2004：16-17）。梁启超著《立宪法议》（1901），视君主立宪是最优良的政体：“民主立宪政体，其施政之方略，变易太数，选举总统之时，竞争太烈，于国家幸福，未尝不间有阻力。君主专制政体，朝廷之视民如草芥，而其防之如盗贼，民之畏朝廷如狱吏，而其疾之如仇雠。故其民极苦，而其君与大臣亦极危。……是故君主立宪者，政体最良者也。”（梁启超，1936）。

论及君主立宪的理由，维新派仍以皇权与相权分开之说为依据。康有为在奏折中说，行君主立宪之后，“人主尊为神圣，不受责任，而政府代之，东西各国，皆行此政体，故人君与千百万之国民，合为一体，国安得不强？”（夏新华、胡旭晟等，2004：16-17）对于这一理由，主张君主立宪的满洲大臣端方论述尤详。1906年8月，端方上《请定国是以安大计折》，言专制之国，君主危，国家也危，“惟立宪政体于宪法中载明君主无责任，则可转危为安”。其理由是：“君主既无责任，则官吏对于人民即有不善之政，亦非君主之咎，故其君常安而不危。夫非谓此等政体之政府对于人民可不必负责任也，乃谓其责任不由君主负之，而由其大臣代君主负之。故君主立宪国之政府，必有责任内阁之设。所谓责任内阁者，乃于内阁中设总理大臣一人，及国务大臣数人，是之谓阁臣。凡此阁臣，皆代君主而对于人民负其责任者也。”（夏新华、胡旭晟等，2004：42-51）

当然，君主立宪不只是定宪法和设立责任内阁，还需要设立国会，以国会约束皇权，也以国会监督内阁。因此，君主立宪若要付诸实施，不仅仅是在宪法上规定皇权与相权分开，而且国会也要代表人民执掌部分政权，由国会分享相当一部分皇权。这是清廷难以完全接受的。清廷承诺立宪改革，是迫于当时“国势积弱，事变纷乘，非朝野同心，不足以图存立”的危局，不得已而为之。因此，清廷虽有九年立宪计划，但仍坚持“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”原则，故在制订宪法和召开国会上缺乏诚意，引发各省士绅的强烈不满和全国请愿运动（侯宜杰，2020）。辛亥革命爆发后，各省纷纷宣布脱离清廷，清廷已失去君主立宪的时机。

五、总结与讨论

郡县制国家的潜力在于它能利用和发挥纵向约束机制的作用，使国家既具备足够的能力实施法律和维护社会秩序，其权力又有所约束。因此，如何建构纵向约束机制，如何发挥纵向约束机制的作用，是郡县制国家建构和国家治理的重大问题。对于这些问题，在中国历史上，学者们曾经作过系统性探索，逐渐形成一种思想理论，即在郡县制国家内，推行统与治分开，以及政权与治权分开，以形成“集中统治与分散治理相结合”的模式。笔者认为，这种思想探索包含郡县制转型的理论，即推动郡县制转变为“纵向约束体制”。到了清末，这种转型理论成为新政改革的一种思想来源。

清末新政改革因清王朝的瓦解而失败，但历史上的思想探索并未完全中断。20世纪80年代和90年代，中央政府推行地方分权改革，赋予地方政府在经济管理和行政事务上较大的自主权，可以视为在中央与地方关系上继续探索中央统治与地方治理分开之道。在国家与社会关系上，20世纪80年代初，中央政府废除直接控制农民的人民公社制度，此后，地方政府开始探索和建立村民自治制度，并得到中央政府支持，可以视为乡治理论在当代的实践，在一定程度上推进了国家统治与社会治理分开。我们看到，这两个维度上的改革带来了经济发展和社会繁荣，也推动了国家体制朝纵向约束体制的方向转变。

最近十几年，国家体制改革方向有重大调整，从分权化改革转向推动“国家治理体系和治理能力现代化”。新的改革主要是在公共事务治理领域改革传统的治理方式，提高公共事务治理能力，包括扩大中央政府治理职能，以适应现代社会的要求。我们发现，在新的改革方向上，中央政府和地方政府的策略仍然是利用和发挥“纵向约束机制”的作用，使得国家既保持“管人”的基本体制不变，又尽可能改善公共事务治理，提高治理能力（曹正汉、钟珮、聂晶，2021）。因此，这种改革方向是在一个新的领域——公共事务治理领域——探索如何利用和发挥纵向约束机制的作用。从这个意义上说，新的改革方向虽然有别于20世纪80年代和90年代的分权化改革，但仍然有一个共同之处，即在一个新的领域推动郡县制向纵向约束体制转变。

因此，最近四十年的中国改革历程说明，历史上的思想传统在当代仍然具有生命力，历史上逐渐形成的“纵向约束体制”这一思想模型，也仍然有继续阐述的价值。同时，历史上学者们所探索的统与治分开和政权与治权分开，也仍然是国家理论需要继续探索的重大问题。

1. 郡县制是指秦以后中国实行的一种基本国家体制，其特征是把疆域划分为若干地方行政区，由中央政府任命官员担任地方长官，对人民分而治之，以实现中央集权的目标。在当代学术文献中，郡县制通常被视为“威权体制”的一种类型。为了叙述方便，本文直接沿用中国历史上通用的概念——“郡县制”。我们在使用“郡县制”这个概念时，不把它当成一种完全刚性的体制，而是当成具有一定弹性的体制，特别是在地方分权上，以及在中央与地方关系上，均具有相当的弹性。

2. 所谓“集中统治”（centralized government），是指全国性公共事务，如国防、外交、全国性法律的制订和实施等，应集中处理，即由中央政府集中管理和办理；所谓“分散治理”（decentralized administration），是指地方性事务和各社会团体的事务应分散处理，由各个地方政府和社会团体各自管理和办理。在《论美国的民主》中文版中，这两个概念分别用“政府集权”和“行政分权”来描述（托克维尔，1989: 106-120）。笔者认为，中文“政府集权”和“行政分权”未能准确体现托克维尔的原意，故依据英文版centralized government和decentralized administration，分别修改为“集中统治”和“分散治理”。

3. 引自“中国古代限抑君权之法”（张枬、王忍之，1960：731-735）。

4. “天谴事应”是个别的人事对应于个别的天灾，是君主责任的有限对应。“天谴修德”则把天谴的对应责任增加到无限，其无限的责任需要由君主的“德”来承担。因此，“天谴修德”的“德”的无限担当，所显示的是君主政治责任的无限性，体现了政治关乎天人关系这一古老的政治原则（沟口雄三，2014a：22-24）。

5. 梁启超（2016: 182）认为，“墨子言：‘明乎天下之乱生于无正长，故选择贤圣立为天子使从事乎一同。’孰明之？自然是人民明。孰选择之？自然是人民选择。孰立之，孰使之？自然是人民立，人民使。”但是，萧公权（1998: 130-131）反对此种推断，他认为，“就墨子思想大体推论，则天子之创立殆出于天志，而非由民择。”

6. 《贞观政要》记录了唐代一个例子。贞观六年，太宗对魏徵等近臣说：“天子者，有道则人推而为主，无道则人弃而不用，诚可畏也。”这说明，在唐代，即便是君主本人，也承认其君位之废立最终取决于民心之从违。故魏徵对曰：“水能载舟，亦能覆舟。”（《政体第二》）（吴兢，2011：35-36）

7. 诚然，即使在专制体制之下，如果君主的政权是稳定的，上述假设仍然具有一定的现实意义。其原因是，在专制君主与臣民之间，存在某种程度的共同利益。这种共同利益的形成，一种机制是奥尔森（Olson，1993）所指出的政治上“无形之手”的作用。奥尔森指出，任何统治者，一旦建立起稳定的统治地位，并且具有长远预期，他们就与治下的民众在保护产权和提供公共服务上有着“共容利益”（encompassing interest），因为保护民众的产权，向民众提供基本公共服务，有助于经济发展，从而君主在未来能征到更多的税收。当然，我们不能把奥尔森所说的政治上“无形之手”的作用估计过高。在任何时代，中央政府的领导人都难以具备奥尔森所要求的长远理性。即使具备长远理性，他们的主要目标也是维护其政权稳定，而非维护民众利益，这就严重削弱了“无形之手”的作用。

8. 以上所引“统”的定义，均转引自饶宗颐（2015: 46、127、214）的著述。

9. 此外，还有一类公共事务属于各地区的共同事务，如跨省域的河流保护、基础设施建设等，需要由中央政府和地方政府共同完成。对于这一类公共事务，由中央政府承担的治理环节，如统一规划和监督，通常具有“统”的性质，我们也归入“统”的范围；由地方政府承担的治理环节，则属于“治”的性质，归入“治”的范围（曹正汉、聂晶、张晓鸣，2020）。

10. 在《日知录·守令》中，顾炎武（2014：212-214）把地方治理权分为四项权力，所谓“辟官、莅政、理财、治军，郡县之四权也”，“复四者之权一归于郡县，则守令必称其职，国可富，民可裕，而兵农各得其业矣”。

11. 引自《与陆桴亭札》，载《顾亭林文集》之《亭林余集》（顾炎武，1983：170）。

12. 引自《平订书》卷二，《分土第二》（李塨，1985）。

13. 关于乡遂内部之组织，《周礼·地官司徒·大司徒》云：“五家为比，五比为闾，四闾为族，五族为党，五党为州，五州为乡。”《周礼·地官司徒·遂人》云：“五家为邻，五邻为里，四里为馃，五馃为鄙，五鄙为县，五县为遂。”

14. 原文为：“野与市争民，家玉府争货，金与粟争贵，乡与朝争治。故野不积草，农事先也。府不积货，藏于民也。市不成肆，家用足也。朝不合众，乡分治也。故野不积草，府不积货，市不成肆，朝不合众，治之至也。”（梁翔凤，2018）。

15. 著名的例子有壶关三老茂、湖三老公乘兴、白马三老朱英，分别上书天子，表达地方民意（马端临，1986：124）。

16. 晋在县之下仍有乡里之设置，但无乡三老。隋代废乡官，行科举，县以下官吏皆由吏部除授。唐在县之下也设乡里，以百户为里，五里为乡。里设里正，掌比户口，课植农桑，检察非为，催驱赋役，皆为官府的行政事务，实际上是为官府办差。乡里之外，还有坊村的设置，在城邑曰坊，在乡野曰村。坊、村设坊正、村正，其职责与里正类同。所以，唐在县以下虽有乡里之制，但乡里非“乡治”单位，而是县之下的基层行政组织（马端临，1986：125-128；杜佑，1988：923-924；张国刚，2009：183-271）。

17. 参见：黄佐，《泰泉乡礼》卷一《乡礼纲领》，乾隆四十一年（1776)四库全书本。

18. 引自陆世仪的《治乡三约》（牛铭实，2014：166-175）。

19. 在明代中后期，乡族之制的发展还有一件划时代的事件，就是嘉靖十五年“夏言上书”请求朝廷承认庶民可祭奠始祖，嘉靖帝从之。可参见范守己的《皇明肃皇外史》卷一六：“丙申嘉靖十有五年十有一月，诏天下臣民得祀始祖。夏言聚宋儒程颐议，请诏天下臣民冬至日得祀始祖，从之。”此后，祭奠始祖渐渐普遍化，加快了宗族的形成。宗族制在清代得到普及。清代的宗族制可以说是一种地方自治和社会自治制度，各个地方的私塾、书院、孤儿院、施疗院，以及道路、桥梁、灌溉等公共事业，大部分都依赖宗族进行组织、建设和管理（张研、牛贯杰，2002：349-351）。

20. 如康有为《官制议》卷八论“公民自治”，既受西方思想影响，也追溯到中国乡治传统。康有为（2007：271）指出：“古者之治，起化于乡，自州党族里，其法至纤悉而皆举。今者各国乡邑之治，自户籍、死生、婚姻、产业、警察、治安、劝办中小学校，及县路、乡路、市场、……，凡此皆一乡所有之政，其繁密纤悉，精详琐细，几同小国之体。各国何以能然？盖皆听民自举人而治之故，其自为谋也，至当且周，其趋公也，至勇且热。”

21. 引自《宪政编查馆奏核议城镇乡地方自治章程并另拟选举章程折》（故宫博物院明清档案部，1979：724-727）。

22. 《史记·陈丞相世家第二十六》记载了汉文帝时期文帝与宰相的对话，可以说明当时宰相确实是政府之首领。孝文帝问右丞相勃：“天下一岁决狱几何？”勃谢曰：“不知。”问：“天下一岁钱谷出入几何？”勃又谢不知，汗出沾背，愧不能对。于是上亦问左丞相平。平曰：“有主者。”上曰：“主者谓谁？”平曰：“陛下即问决狱，责廷尉；问钱谷，责治粟内史。”上曰：“苟各有主者，而君所主者何事也？”平谢曰：“主臣!陛下不知其驽下，使代罪宰相。宰相者，上佐天子理阴阳，顺四时，下育万物之宜，外镇抚四夷诸侯，内亲附百姓，使卿大夫各得任其职焉。”孝文帝乃称善（司马迁，2006: 369）。

23. 徐复观（2014：183）指出：“宰相制度，一方面为大一统的专制政治所必需；另一方面，却又为一人专制所不容。于是专制政治的发展，在官制上最重要的演变，便是宰相制度的破坏。”

24. 贾谊（2012: 241）说：“知足以为源泉，行足以为表仪；问焉则应，求焉则得；入人之家足以重人之家，入人之国足以重人之国，谓之师。知足以为砻砺，行足以为辅助，仁足以访议；明于进贤，勇于退不肖；内相匡正，外相扬美者，谓之友。”（《新书·官人》）

25. 贾谊的虚君理论与《管子·君臣篇》提出的“上下分职论”有相似之处。所谓“上下分职”，是指“上之人（君）明其道，下之人（臣）守其职，上下之分不同任，而复合为一体”。这种上下分职，是在君主、宰相、官吏之间作明确的权力划分与职责分工，即“相总要者，官谋士（事），而君发其明府之法瑞以稽之。唯此上有法制，下有分职也”（《管子·君臣上》）（梁翔凤，2018：610-618）。